HO BISOGNO DI TE
"Non impedite agli immigrati di aiutarci a vivere"

Osservazioni ed emendamenti sul ddl governativo
di modifica del D.Lgs. 25 luglio 1998 n. 286 
in materia di immigrazione

Proposta per la regolarizzazione degli immigrati 
da impiegare in attivit� di lavoro domestico 
e di cura alla persona 

TITOLO II : 
Disposizioni sull'ingresso, il soggiorno 
e l'allontanamento dal territorio dello Stato

Capo I - Disposizioni sull'ingresso e il soggiorno
RINNOVO DEL PERMESSO DI SOGGIORNO: 
LE CONDIZIONI PER IL RINNOVO

La normativa attuale prevede che il rinnovo del permesso di soggiorno sia subordinato alla verifica della sussistenza delle condizioni che ne hanno consentito il rilascio, con la precisazione che comunque la condizione di disoccupazione non pu� costituire motivo per il diniego del rilascio e che allo straniero disoccupato al momento della richiesta sia possibile il rinnovo del permesso per la durata di un anno. 

La modifica proposta dal ddl del governo diminuisce il tempo del rinnovo da un anno a sei mesi; si tratta di un peggioramento delle condizioni dello straniero regolare che non ha alcuna giustificazione effettiva, dal momento che si tratta di persone che hanno dato prova di inserimento regolare nella societ� e che sono comunque alla ricerca attiva di lavoro, essendosi iscritte alle liste ordinarie del collocamento; la durata di un anno del rinnovo rappresenta un periodo pi� realistico per consentire di trovare una nuova occupazione ed evitare di determinare in prospettiva nuove situazioni di irregolarit�.

Per la concessione del rinnovo del permesso va inoltre presa in considerazione la situazione di quanti sono disoccupati al momento della richiesta di rinnovo, ma forniscono prova di aver effettuato attivit� lavorativa per periodi di tempo significativi; in questi casi � opportuno far applicazione del principio, gi� affermato in sede comunitaria, secondo il quale ad una maggiore durata della presenza regolare nel paese deve corrispondere una progressione nel riconoscimento per lo straniero dei diritti da cui dipende l�inserimento stabile nel paese. 

Per questo si propone di introdurre, in analogia con quello che la recente proposta di direttiva comunitaria in tema di condizioni per l�ingresso e soggiorno a fini lavorativi ha previsto per le ipotesi di revoca, una correlazione tra tempo di durata del permesso e tempo di occupazione cos� formulata:

�Si considera comunque nel possesso dei requisiti richiesti per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o autonomo lo straniero che abbia regolarmente svolto attivit� lavorativa per almeno 9 mesi nell�arco di 12 mesi se lo svolgimento dell�attivit� lavorativa � inferiore al periodo di due anni o per almeno 6 mesi nell�arco di 12 mesi nel caso di periodo superiore ai due anni�

RINNOVO DEL PERMESSO DI SOGGIORNO:
LA DURATA

Lo stesso principio gi� richiamato di diritti differenziati e crescenti in ragione della durata della regolare permanenza nel paese � alla base della previsione attuale (art. 5 comma 4) secondo cui �il permesso di soggiorno � rinnovato per una durata non superiore al doppio di quella stabilita con il rilascio iniziale�.

La proposta contenuta nel ddl invece esclude la possibilit� di rinnovare per una durata superiore al periodo precedente; anche in questo caso si determina un peggioramento delle condizioni dello straniero, che deve effettuare una sequenza di rinnovi biennali, senza che a questo corrisponda un effettivo interesse dello stato; anzi la modifica proposta determinerebbe un aggravamento delle procedure e dei carichi di lavoro per gli uffici preposti che appare difficilmente sostenibile e comunque ingiustificato, anche considerando i tempi attualmente necessari per l�espletamento della procedura di rinnovo e le incertezze che derivano dai lunghi periodi in cui lo straniero � in possesso solo della ricevuta della richiesta di rinnovo del permesso non ancora rilasciato (per esempio le conseguenze sulle procedure di avviamento al lavoro).

Per altro basta ricordare che la normativa attuale gi� offre tutti gli strumenti necessari al controllo del permesso anche durante il periodo di validit� dello stesso, visto che il permesso di soggiorno � in qualsiasi momento revocabile �quando mancano o vengono a mancare i requisiti richiesti per l�ingresso e il soggiorno nel territorio dello Stato� (art.5 comma 5), ma � certamente molto pi� gravoso predisporre il rinnovo generalizzato dei permessi con frequenza biennale, piuttosto che emanare eventuali provvedimenti individuali di revoca quando ne ricorrono i presupposti di legge.

Per questi motivi si propone di conservare la formulazione attuale dell�art.5 comma 4 o in via subordinata sostituirla con la previsione, espressa in base alla proposta di direttiva comunitaria in tema di condizioni per l�ingresso e soggiorno a fini lavorativi, secondo cui :

�Il permesso di soggiorno � rinnovabile per un periodo di tre anni nel caso di contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato e pari alla durata del contratto nel caso di lavoro subordinato a tempo determinato�

RICONGIUNGIMENTI FAMILIARI

La proposta di abrogazione delle lett. C) e D) del comma 1 dell�art.29 del D.Lgs. 25 luglio 1998 n.286 si pone in contrasto con la previsione espressa all�art.5 comma primo lett. D) della proposta di direttiva comunitaria relativa al ricongiungimento familiare (COM (2000) 624, versione modificata del 10 ottobre 2000).

Per altro la proposta comunitaria costituisce espressione di una pluralit� di fonti internazionali sul tema, direttamente vincolanti anche per l�Italia, tra cui in particolare la Dichiarazione dei diritti dell�uomo ed i Patti internazionali del 1966 sui diritti civili e politici che riconoscono la famiglia quale nucleo naturale e fondamentale della societ� assicurandone sostegno e protezione, la convenzione n.143 dell�O.I.L., ratificata dall�Italia, che invita gli stati ad agevolare il ricongiungimento familiare di tutti i lavoratori migranti che risiedono legalmente nel loro territorio, gli art. 8 e 12 della Convenzione europea dei diritti dell�uomo che riconoscono il diritto al rispetto della vita privata e familiare e quello a sposarsi e costituire una famiglia. 

L�esclusione dalla possibilit� di ricongiungimento dei genitori a carico e dei parenti entro il terzo grado, a carico, inabili al lavoro, contrasta con i principi espressi da questa normativa, dal momento che � necessario assicurare il ricongiungimento di queste persone quando sono a carico del richiedente e non hanno pi� alcun sostegno familiare nel paese d�origine o, nel caso di figlio maggiorenne, hanno necessit� di cure e sostegno materiale e affettivo da parte della propria famiglia in quanto ad es. colpite da grave handicap e per questa ragione inabili al lavoro.

Per queste ragioni la proposta di direttiva comunitaria prevede all�art.5 comma primo che sia riconosciuta la possibilit� di ottenere il ricongiungimento dei genitori del richiedente o del coniuge quando siano a carico del richiedente e non abbiano alcun altro effettivo sostegno familiare nel paese d�origine, a prescindere dalla composizione del nucleo familiare e dall�esistenza di altri figli se questi non sono comunque in grado di provvedere; la stessa possibilit� � riconosciuta anche ai figli maggiorenni �qualora non possano oggettivamente provvedere al proprio sostentamento a causa del loro stato di salute�.

Queste previsioni normative costituiscono uno standard comune di riconoscimento del diritto all�unit� familiare al di sotto del quale la legislazione nazionale non deve porsi.

PRESTAZIONE DI GARANZIA PER L�ACCESSO AL LAVORO 

Negli Stati Uniti e in Canada da anni, l�utilizzo degli sponsor per gli ingressi, la regolarizzazione degli immigrati presenti sul territorio nazionale e la programmazione dei flussi, costituiscono le scelte di fondo della politica migratoria. In Italia, abolire questa modalit� di ingresso legale non solo significherebbe rinunciare alle risorse di integrazione gi� formatesi, ma soprattutto costituirebbe un fattore di serio incentivo all�immigrazione irregolare o clandestina.

Nei primi anni di applicazione della legge questo istituto, che � stato utilizzato in misura comunque contenuta e sempre notevolmente inferiore alle richieste, ha dato risultati fortemente positivi.

Infatti garantisce l�ingresso nel paese in forma regolare, con il sostegno offerto dallo sponsor che costituisce comunque una garanzia a copertura di qualsiasi eventuale costo nella fase iniziale di inserimento, valorizza le capacit� di integrazione che anche i gruppi di immigrati gi� presenti regolarmente nel paese sono in grado di esprimere. 

In particolare riesce a coniugare due esigenze fondamentali:

• assicura un inserimento assistito, valorizzando anche le reti di assistenza familiare e le catene migratorie, aumentando cos� sia il sostegno all�immigrato nella fase di primo inserimento, sia la sicurezza sociale complessiva; 

• prevedendo un periodo prefissato di tempo per l�inserimento consente la ricerca di lavoro da parte dello straniero presente sul territorio nazionale e l�incontro diretto tra domanda ed offerta di lavoro che costituisce da sempre la modalit� prevalente di avviamento al lavoro sia per la manodopera nazionale come per quella straniera.

Per questo la prestazione di garanzia per l�accesso al lavoro merita di essere non solo conservata ma potenziata, prevedendo che la quota annuale degli ingressi prevista a tale titolo venga quantificata non solo in misura non inferiore alle domande proposte nell�anno precedente, ma anche tenendo conto di quelle che, fornite dei necessari requisiti, non hanno trovato accoglimento esclusivamente per l�esiguit� della quota programmata.

CARTA DI SOGGIORNO

Il passaggio da cinque a sei anni del periodo minimo necessario a richiedere la carta di soggiorno costituisce un peggioramento obiettivo della condizione dello straniero perch� ne rallenta, senza alcuna utilit�, il processo di inserimento e stabilizzazione nella societ�.

Il principio che alla progressione della permanenza regolare debba accompagnarsi una progressione dei diritti � affermato nella normativa comunitaria e di recente espresso anche nella proposta di direttiva sullo status dei cittadini dei paesi terzi che siano residenti di lungo periodo (COM (2001) 127 def. del 13.3.2001) che all�art. 5 prevede appunto il riconoscimento dello status di lungo residenti ai cittadini di paesi terzi presenti da cinque anni nel territorio dello stato membro.

Per altro va considerato che nel periodo effettivamente necessario ad ottenere il rilascio della carta di soggiorno deve essere conteggiata anche la durata, spesso di diversi mesi, del procedimento amministrativo relativo; in pratica gi� attualmente il periodo necessario al rilascio non � inferiore ai sei anni e la modifica proposta determinerebbe solo un ulteriore allungamento dei tempi di un altro anno.

TITOLO II
Disposizioni sull'ingresso, il soggiorno
e l'allontanamento dal territorio dello Stato

Capo II - Controllo delle frontiere, respingimento ed espulsione
ESPULSIONE AMMINISTRATIVA 
ED ESECUZIONE DEL PROVVEDIMENTO 

Il quadro legislativo attuale, secondo gli artt.13 e 14, prevede che l�espulsione amministrativa dello straniero possa avvenire in due modi: mediante intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro il termine di quindici giorni oppure mediante accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica. 

A quest�ultima modalit� si ricorre sempre quando l�espulsione sia stata disposta dal Ministro dell�interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato (art.13 comma primo), ovvero quando lo straniero si sia trattenuto indebitamente nel territorio dello Stato oltre il termine fissato con l�intimazione (art. 13 comma 4 lett.a ) o ancora quando lo straniero appartenga ad una delle categorie per le quali � prevista l�applicazione di misure di prevenzione ed il prefetto valuti sussistente il pericolo di sottrazione dello straniero all�esecuzione del provvedimento espulsivo (art. 13 comma 4 lett.b).

E� previsto anche l�accompagnamento coattivo in frontiera quando lo straniero sia entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera o non sia stato immediatamente respinto e sia privo di valido documento attestante la sua identit� e nazionalit� (art. 13, comma 2 lettera a e comma 5) o si sia trattenuto nel territorio dello Stato senza aver richiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, salvo che il ritardo sia dipeso da forza maggiore, o il cui permesso di soggiorno sia stato revocato o annullato o sia scaduto da pi� di sessanta giorni senza che ne sia stato chiesto il rinnovo (art. 13, comma 2, lettera b e comma 6), sempre che in tutte queste ipotesi �il prefetto rilevi, tenuto conto di circostanze obiettive riguardanti il suo inserimento sociale, familiare e lavorativo, un concreto pericolo che lo straniero medesimo si sottragga all'esecuzione del provvedimento�.

Le proposte di modifica del ddl prevedono invece che �L�espulsione � disposta in ogni caso con decreto motivato immediatamente esecutivo� (art.13 comma 3) e che sia �sempre eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica�, con l�unica eccezione dell�ipotesi dello straniero che si sia trattenuto nel territorio dello Stato quando il permesso di soggiorno � scaduto di validit� da pi� di sessanta giorni e non ne � stato chiesto il rinnovo, per cui si conserva l�attuale sistema di espulsione con intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro il termine di quindici giorni, a condizione che il prefetto non ravvisi la sussistenza del pericolo di sottrazione all�esecuzione del provvedimento. 

Di conseguenza viene modificato anche il sistema delle impugnazioni, per cui viene previsto il termine diverso di 60 gg e la proponibilit� attraverso la rappresentanza diplomatica all�estero successivamente all�esecuzione del provvedimento espulsivo.

Le modifiche proposte propongono sotto diversi profili dubbi di legittimit� costituzionale, in particolare in relazione al diritto di azione e di difesa assicurato dall�art. 24 cost. e sotto il diverso profilo delle garanzie giurisdizionali che ai sensi dell�art.13 cost. sono riconosciute a fronte di provvedimenti restrittivi della libert� personale.

Per il primo aspetto, la possibilit� di ricorso contro il provvedimento espulsivo � seriamente compromessa dall�esecuzione immediata del provvedimento stesso; risulta particolarmente gravoso per lo straniero gi� espulso proporre ricorso attraverso la rappresentanza diplomatica all�estero.

Non va in particolare dimenticato che qualsiasi provvedimento espulsivo � sottoposto al divieto previsto dall�art.19 secondo il quale �In nessun caso pu� disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione�. Nel caso di espulsione immediatamente esecutiva e disposta con accompagnamento in frontiera viene impedito allo straniero di far valere i propri motivi di impugnazione fondati non solo sull�illegittimit� del provvedimento, ma anche sul pericolo alla propria vita che potrebbe derivare appunto dall�esecuzione dell�espulsione in violazione del divieto previsto dall�art.19.

Del resto la responsabilit� degli stati � stata da tempo riconosciuta dalla Corte Europea dei diritti dell�uomo nei casi di espulsioni eseguite in violazione dell�art.3 della convenzione �quando sussistano seri motivi per ritenere che la persona rientrata nel suo paese rischi di essere sottoposta a torture o a pene e trattamenti inumani� (Sentenza n.20.3.1991; Commissione c. Svezia nel caso Cruz Varas).

Anche al di l� di questa ipotesi, comunque le condizioni in cui verrebbe esercitato il diritto di difesa attraverso la proposizione del ricorso dall�estero divengono talmente difficoltose e vessatorie da privare il diritto stesso di qualsiasi effettivit�; in particolare va considerato che il diritto di difesa deve potersi articolare nel diritto alla prova ed alla partecipazione all�attivit� processuale, anche personalmente e non solo attraverso il proprio difensore, e che questi aspetti divengono praticamente impossibili per gli stranieri che siano gi� stati espulsi.

In queste condizioni risulta violato il principio sancito dall�art.6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell�uomo e delle libert� fondamentali, sottoscritta a Roma il 4.11.1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955 n.848, che impone agli stati aderenti di concedere allo straniero il tempo e le facilitazioni necessarie per predisporre la propria difesa e quello espresso dall�art.13 della stessa Convenzione in cui si prevede �la possibilit� di ricorsi effettivi�.

Va inoltre considerato che, secondo la recente giurisprudenza della Corte Costituzionale (sent. n.105 del 22.3.2001), l�accompagnamento in frontiera �inerisce alla materia regolata dall�art.13 della Costituzione in quanto presenta quel carattere di immediata coercizione che qualifica, per costante giurisprudenza costituzionale, la restrizione della libert� personale e che vale a differenziarle dalle misure incidenti solo sulla libert� di circolazione�; di conseguenza il controllo giudiziale previsto attualmente dall�art. 14 in sede di convalida nel caso di trattenimento dello straniero nei centri di permanenza temporanea �deve investire i motivi che hanno indotto l�amministrazione a disporre quella particolare modalit� esecutiva dell�espulsione�.

Sulla base di questa interpretazione della Corte Costituzionale, nel momento in cui viene generalizzata la modalit� di esecuzione dell�espulsione con accompagnamento coattivo in frontiera, con l�unica eccezione dell�ipotesi dello straniero che si sia trattenuto nel territorio dello Stato quando il permesso di soggiorno � scaduto di validit� da pi� di sessanta giorni e non ne � stato chiesto il rinnovo, deve anche essere previsto di regola il controllo giudiziale su questo provvedimento attraverso una procedura di convalida da completare nei termini di cui all�art. 13 cost, non solo, come chiarito dalla sentenza n.105/2001, quando venga contestualmente disposto il trattenimento nel centro di permanenza temporanea, ma anche quando il provvedimento di espulsione, immediatamente esecutivo, venga emanato con la modalit� ordinaria dell�accompagnamento in frontiera senza che tuttavia sia disposto il trattenimento nel centro di permanenza temporanea.

In altri termini, a fronte di una modifica del sistema attuale che generalizza, con poche eccezioni, l�accompagnamento coattivo in frontiera come modalit� ordinaria di esecuzione del provvedimento, occorre trarre la conseguenza, necessaria dopo la pronuncia costituzionale richiamata, che qualsiasi provvedimento del genere, in quanto privativo della libert� personale, deve essere comunicato entro 48 ore dall�autorit� procedente all�autorit� giudiziaria e da questa convalidato nelle successive 48 ore, in caso contrario tali provvedimenti �si intendono revocati e restano privi di ogni effetto� (art.13 comma terzo Cost.). 

In caso contrario, verrebbe introdotta in via generale nell�ordinamento una misura di privazione della libert� personale sottratta alla garanzia del controllo giudiziale, quindi in violazione dell�art.13 Cost.

Per questa ragione si propone in conclusione che, nel caso sia introdotto il sistema previsto dalle modifiche contenute nel ddl, venga anche precisato al comma 4 dell�art.13 che :

�In ogni caso a seguito del provvedimento di espulsione da eseguire con accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica, il questore trasmette copia degli atti al Tribunale territorialmente competente, senza ritardo e comunque entro le quarantotto ore dall�adozione del provvedimento. Il giudice, ove ritenga sussistenti i presupposti di cui all�articolo 13, convalida il provvedimento del questore nei modi di cui agli articoli 737 e seguenti del codice di procedura civile, sentito l�interessato. Il provvedimento cessa di avere ogni effetto qualora non sia convalidato nelle quarantotto ore successive�.

ESPULSIONE E CONDANNA PENALE

Nel caso di condanna definitiva per uno dei reati previsti dagli art. 473 e 474 c.p. o dalle disposizioni del Titolo III, Capo III Sezione II della legge 22 aprile 1941 n.633 in tema di tutela dei diritti di autore si propone che alla decisione giudiziale di condanna consegua revoca del permesso di soggiorno ed immediato accompagnamento in frontiera dello straniero.

Questa disposizione risulta in evidente contrasto con il principio di proporzionalit� e personalit� della pena dal momento che determina necessariamente il provvedimento di espulsione a prescindere da qualsiasi valutazione sulla condotta effettiva e la personalit� di chi ha commesso il reato.

In particolare occorre osservare che le condotte previste dall�art.473 c.p. (la contraffazione ed alterazione dei marchi) raramente riguardano stranieri che al pi� possono essere partecipi delle condotte previste dall�art.474 c.p. (commercio, detenzione o vendita dei prodotti contraffatti); quest�ultima fattispecie � certamente pi� lieve della precedente, visto che prevede un massimo di pena edittale di 2 anni e nessun minimo, proprio in considerazione del fatto che l�offensivit� sociale di questa figura di reato � certamente pi� contenuta. 

Allo stessa modo a fronte della violazione dell�art.171 e 172 della L. 22 aprile 1941 n.633 � prevista esclusivamente la pena pecuniaria e non quella detentiva, vista anche in questa ipotesi il modesto disvalore sociale della condotta.

Se si introduce una norma che applica automaticamente e necessariamente l�espulsione allo straniero condannato, si introduce di fatto una pena ulteriore che non viene comminata in sentenza, con violazione del principio di proporzionalit� e personalit� della pena, ben pi� afflittiva di quelle legalmente previste.

PROPOSTA PER LA REGOLARIZZAZIONE DEGLI IMMIGRATI DA IMPIEGARE IN ATTIVIT� DI LAVORO DOMESTICO E DI CURA ALLA PERSONA 

Per consentire la regolarizzazione degli stranieri da inserire in attivit� di lavoro domestico e di cura alla persona si propone di inserire la seguente disposizione:

�Entro tre mesi dall�entrata in vigore della presente legge i datori di lavoro che intendono assumere con rapporto di lavoro subordinato lavoratori stranieri presenti in Italia alla data di entrata in vigore della presente legge da impiegar in servizi domestici o di cura ed assistenza alla persona debbono farne richiesta alla Prefettura - ufficio territoriale del Governo nei modi ed alle condizioni previste dall�art.22 del D.Lgs. 25 luglio 1998 n.286.

Verificata la sussistenza dei presupposti di cui al comma precedente, allo straniero viene rilasciata l�autorizzazione per l�avviamento al lavoro, contestualmente al permesso di soggiorno previsto dall�art.5 del D.Lgs. 25 luglio 1998 n.286.

L�autorizzazione � rilasciata anche per l�instaurazione di rapporti di lavoro:

a) della durata non inferiore a 24 ore settimanali per i lavoratori impiegati in servizi domestici anche se effettuati presso pi� datori di lavoro;

b) a tempo parziale ai sensi dell�art.5 del D.L. 30 ottobre 1984 n.726 convertito con modifiche dalla L.30 dicembre 1984 n.863;

c) per lavoratori soci di cooperative sociali di cui all�art.1 lett.a) della L.8 novembre 1991 n.381 se impiegati in attivit� in misura non inferiore alle 24 ore settimanali.

Alla regolarizzazione prevista al comma secondo consegue la revoca di diritto di eventuali provvedimenti di espulsione in precedenza ammessi nei confronti dello straniero per i motivi di cui all�art.13 comma 2 lett.a) e b)�. 

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